Статья 7. Бюджетные полномочия Российской Федерации

К бюджетным полномочиям Российской Федерации относятся:
установление общих принципов организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, основ бюджетного процесса и межбюджетных отношений;
определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, утверждения и исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, составления, внешней проверки, рассмотрения и утверждения отчетов об их исполнении и осуществления контроля за их исполнением;
установление порядка составления и рассмотрения проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, утверждения и исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, осуществления контроля за их исполнением, составление, внешняя проверка, рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, составления отчета об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации;
составление и рассмотрение проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, утверждение и исполнение федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, осуществление контроля за их исполнением, составления, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, составление отчета об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации;
установление порядка составления и представления в федеральные органы исполнительной власти сводов утвержденных бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов, отчетов об исполнении консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации и иной бюджетной отчетности;
определение порядка установления расходных обязательств публично-правовых образований;
определение порядка установления и исполнения расходных обязательств Российской Федерации, установление и исполнение расходных обязательств Российской Федерации;
определение порядка установления и исполнения расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, подлежащих исполнению за счет субвенций из федерального бюджета;
определение основ формирования доходов и осуществления расходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
определение порядка установления нормативов отчислений доходов от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных налогов, местных налогов и сборов в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;
установление нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов, в том числе от налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, в бюджеты бюджетной системы Российской Федерации;
определение общих принципов предоставления и форм межбюджетных трансфертов;
определение основ кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
осуществление кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
установление порядка и условий предоставления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета;
предоставление межбюджетных трансфертов из федерального бюджета;
определение общего порядка и принципов осуществления заимствований и предоставления гарантий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, погашения и обслуживания государственного (муниципального) долга;
осуществление государственных заимствований Российской Федерации, предоставление государственных гарантий Российской Федерации, предоставление бюджетных кредитов, управление государственным долгом Российской Федерации и управление государственными активами Российской Федерации;
установление основ бюджетной классификации Российской Федерации и общего порядка ее применения;
установление, детализация кодов составных частей бюджетной классификации Российской Федерации, являющихся едиными для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, а также кодов составных частей бюджетной классификации Российской Федерации в части, относящейся к федеральному бюджету и бюджетам государственных внебюджетных фондов Российской Федерации;
установление единого порядка ведения бюджетного учета и представления отчетности для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и казенных учреждений, включая отчеты о кассовом исполнении бюджетов ;
установление унифицированных форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и казенных учреждений, установление оснований и порядка временного осуществления органами государственной власти Российской Федерации (органами государственной власти субъектов Российской Федерации) отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации (органов местного самоуправления) ;
временное осуществление отдельных бюджетных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
установление оснований для привлечения к ответственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации;
установление видов бюджетных нарушений и бюджетных мер принуждения, определение оснований и порядка применения бюджетных мер принуждения;
установление порядка исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации;
иные бюджетные полномочия, отнесенные настоящим Кодексом к бюджетным полномочиям Российской Федерации.

Комментарий к статье 7 БК РФ

Глава 2 Кодекса, регламентирующая бюджетные полномочия публичных образований - России, субъектов РФ и муниципальных образований, в рамках проведения комплексной реформы бюджетного процесса в соответствии с Законом 2007 г. N 63-ФЗ изложена в новой редакции, согласующейся с новациями указанного Закона.

Как определено в ст. 6 Кодекса, бюджетные полномочия - это установленные Кодексом и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности ОГВ (ОМСУ) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса. Однако бюджетные полномочия в таком понимании, т.е. бюджетные полномочия ОГВ (ОМСУ) и иных участников бюджетного процесса регулируются соответствующими положениями разд. V Кодекса (гл. 18, 19 и 19.1). Положения же гл. 2 Кодекса посвящены бюджетным полномочиям в общем, в них определена компетенция России, субъектов РФ и муниципальных образований в области регулирования бюджетных правоотношений (в этой связи следует отметить, что в ранее действовавшей редакции Кодекса в наименованиях гл. 2, наименованиях входящих в нее статей и в их тексте говорилось не о публичных образованиях, а о федеральных ОГВ, ОГВ субъектов РФ и ОМСУ).

В соответствии с положениями ст. ст. 7, 8 и 9 разграничиваются бюджетные полномочия между уровнями власти - федеральной властью, властью субъектов РФ и местным самоуправлением.

Обоснование необходимости и основных направлений реформирования системы межбюджетных отношений изложено в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., одобренной Постановлением Правительства РФ от 15 августа 2001 г. N 584 <1>, а также в Концепции разграничения предметов ведения и полномочий по вопросам межбюджетных отношений, разработанной Комиссией при Президенте РФ по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными ОГВ, ОГВ субъектов РФ и ОМСУ.

--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2001. N 34. Ст. 3503.

Как указывалось в Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., сложившаяся в России система межбюджетных отношений, несмотря на проведенные в 1990-х гг. реформы, не отвечает основополагающим принципам бюджетного федерализма и стратегии развития страны на долгосрочную перспективу. По уровню децентрализации бюджетных ресурсов Россия почти не уступает большинству федеративных государств, однако формально сохраняет крайне высокую, даже по меркам унитарных государств, централизацию налогово-бюджетных полномочий. Бюджеты субъектов РФ, особенно местные, перегружены обязательствами, возложенными на них федеральным законодательством без предоставления источников финансирования ("нефинансируемые федеральные мандаты"). Основная часть расходов региональных и местных бюджетов, включая заработную плату в бюджетной сфере, а также финансирование сети бюджетных учреждений регламентируется централизованно установленными нормами. Более 80% налоговых доходов этих бюджетов формируется за счет отчислений от федеральных налогов. Зависимость региональных и местных бюджетов от ежегодно устанавливаемых пропорций (нормативов) расщепления федеральных налогов подрывает стимулы к проведению структурных реформ, привлечению инвестиций, развитию налогового потенциала территорий и повышению собираемости налогов. Несмотря на тенденцию к формализации распределения финансовой помощи, значительная ее часть по-прежнему распределяется без четких критериев и процедур, что требует дальнейшего развития и законодательного закрепления методологии бюджетного выравнивания.

В качестве необходимости реализации названной Программы также указано следующее:

установленные федеральным законодательством крайне ограниченные налогово-бюджетные полномочия органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (далее - органы власти субъектов и местного самоуправления) позволяют перекладывать политическую и финансовую ответственность за сбалансирование территориальных бюджетов и состояние социальной сферы на федеральный центр;

противоречия между децентрализацией бюджетных ресурсов, формальной централизацией налогово-бюджетных полномочий усугубляются неустойчивостью макроэкономических условий, слабостью демократических институтов, неразвитостью рынков капиталов и низкой мобильностью факторов производства, завышенными социальными ожиданиями и требованиями к государству, резкими различиями в бюджетной обеспеченности субъектов РФ и муниципальных образований;

региональные и местные бюджеты остаются недостаточно прозрачными, отсутствует целостная система мониторинга состояния и качества управления государственными и муниципальными финансами (общественными финансами), результаты которой были бы доступны не только органам власти разных уровней, но и населению, инвесторам и кредиторам;

серьезным препятствием на пути развития бюджетной системы стала неопределенность бюджетного статуса муниципальных образований и существующая система административно-территориального деления субъектов РФ. Нынешняя организация местного самоуправления, незавершенность процесса его становления, недостатки унаследованной системы административно-территориального устройства не позволяют провести полноценную, охватывающую все уровни бюджетной системы, реформу, гарантирующую финансовую самостоятельность и ответственность муниципальных образований.

Цель Программы развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г. - формирование и развитие системы бюджетного устройства, позволяющей органам власти субъектов и местного самоуправления проводить самостоятельную налогово-бюджетную политику в рамках законодательно установленного разграничения полномочий и ответственности между органами власти разных уровней. Как отмечено в Программе, эта система должна обеспечивать:

экономическую эффективность, т.е. создание долгосрочных стимулов для органов власти субъектов и местного самоуправления проводить структурные реформы, поддерживать конкурентную среду, благоприятный инвестиционный и предпринимательский климат, содействовать росту доходов населения и экономическому развитию территорий;

бюджетную ответственность, т.е. управление общественными финансами от имени и в интересах населения, при наиболее эффективном использовании налоговых и иных ресурсов территорий для предоставления бюджетных (общественных) услуг, прозрачности и подотчетности налогово-бюджетной политики, сбалансированности всех стадий бюджетного процесса, повышения законодательно установленной взаимной ответственности органов власти разных уровней при выработке и проведении бюджетной политики;

социальную справедливость, т.е. выравнивание доступа граждан, независимо от места их проживания к основным общественным услугам и социальным гарантиям;

политическую консолидацию, т.е. достижение общественного согласия в вопросах распределения между властями разных уровней налогово-бюджетных полномочий, создание условий для эффективного выполнения органами власти субъектов и местного самоуправления своих функций, содействие развитию гражданского общества;

территориальную интеграцию, т.е. обеспечение единства налогово-бюджетной системы, предотвращение появления и смягчение диспропорций регионального развития, упрочение территориальной целостности страны.

Как отмечалось в Бюджетном послании Президента РФ на 2007 г., разграничение полномочий между уровнями публичной власти в основном завершено. Теперь следует обеспечить неукоснительное соблюдение принципа разграничения ответственности за принимаемые решения и безусловного исполнения закрепленных за соответствующими бюджетами расходных обязательств.

Другой комментарий к статье 7 Бюджетного Кодекса РФ

1. Положениями комментируемой главы определен исчерпывающий перечень полномочий Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в области бюджета. В новой редакции Федерального закона от 26 апреля 2007 г. N 63-ФЗ дано более точное новое наименование главы 2 - "Бюджетные полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований". До внесения изменений глава называлась "Бюджетные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления". В прежней редакции была некоторая неопределенность законодательно установленного объема полномочий Российской Федерации, субъектов РФ и государственных органов в области регулирования бюджетных общественных отношений (ст. 7, 8 Бюджетного кодекса РФ): название статей говорит о полномочиях органов государственной власти, однако нормы содержат перечень предметов ведения государства и государственно-территориальных образований. Например, право на бюджет принадлежит именно Российской Федерации, а не федеральным органам государственной власти, хотя Российская Федерация и реализует свои бюджетные полномочия через органы государственной власти. В связи с этим не следовало бы отождествлять компетенцию государства и государственно-территориальных образований с полномочиями органов государственной власти, что было учтено законодателем в новой редакции.

Однако в ст. 6 Бюджетного кодекса дано определение понятия бюджетных полномочий, установленных настоящим Кодексом и принятыми в соответствии с ним правовыми актами, регулирующими бюджетные правоотношения, права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления) и иных участников бюджетного процесса по регулированию бюджетных правоотношений, организации и осуществлению бюджетного процесса. В ст. 7, 8, и 9 БК РФ указаны бюджетные полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, тогда как в ст. 6 БК РФ бюджетные полномочия - права и обязанности органов государственной власти (органов местного самоуправления), в связи с этим необоснованно рассматривать полномочия, закрепляемые ст. 7, 8, 9 БК РФ, в качестве содержания компетенции государственных органов. Перечисленные ст. 7, 8 и 9 БК РФ полномочия принадлежат не осуществляющим их органам, а непосредственно Российской Федерации и субъекту РФ, муниципальным образованиям как государственно-правовым образованиям, носителем прав на собственный бюджет. Таким образом, обращает на себя внимание, что наименование комментируемых статей не отражает их действительного содержания, что может отрицательно сказаться на правоприменительной практике.

2. До 1 января 2005 г. (то есть до вступления в силу соответствующих положений Федерального закона от 20 августа 2004 г. N 120-ФЗ) рассматриваемая статья называлась "Компетенция органов государственной власти Российской Федерации в области регулирования бюджетных правоотношений". Слово "компетенция" происходит от латинского "competentia" (ведение, способность, принадлежность по праву) и имеет два прочно вошедших в обиход значения: а) круг вопросов, в которых данное лицо или лица обладают познаниями ("ведают что-то"), и б) круг полномочий (прав и обязанностей "ведать чем-то") <1>. Советский энциклопедический словарь определяет компетенцию как круг полномочий, предоставленных законом, уставом или иным актом конкретному органу или должностному лицу <2>. Законодатель отождествил понятие "компетенция" и понятие "полномочия", имеющих в научной литературе разные определение и смысловую нагрузку, и в связи с этим является неточным с точки зрения юридической техники. В.И. Даль определял "полномочие", во-первых, как "возможность, право судить о ком, о чем или кого"; во-вторых, в соответствии с тем, "кому и что подсудно"; в-третьих, имея для этого "законные, прямые, полные, признанные и полноправные права" <3>. Юридическая наука использует термин "полномочия" для характеристики "совокупности прав и обязанностей какого-либо органа, должностного лица, определяемых непосредственно Конституцией и другими законами." <4>. Механизм вертикального разграничения государственной власти включает не только возможность осуществления государственно-властных полномочий в закрепленных пределах, но и разделение сфер власти - предметов ведения. В связи с указанным можно прийти к выводу, что понятие "компетенция" является более широким термином, так как включает в себя: права и обязанности (полномочия), предметы ведения и другие элементы. В теории права полномочия предоставляются законом или иным правовым актом конкретному органу или должностному лицу, тогда как компетенция может быть как государственного органа, так и государства и его территорий. Понятие "компетенция" более полно отражало содержание комментируемой статьи, но законодатель внес изменения, и в связи с этим следует говорить о бюджетных полномочиях Российской Федерации, содержащихся в ст. 7 Бюджетного кодекса, составляющих компетенцию федеральных органов государственной власти.

--------------------------------
<1> См.: Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972. С. 11.
<2> См.: Советский энциклопедический словарь. М., 1984. С. 613.
<3> См.: Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. В 4 т. М., 1979. Т. 2. С. 148.
<4> См.: Юридический энциклопедический словарь. М., 1984. С. 146.

Следовало бы изменить наименования ст. 7, 8 и 9 БК РФ, изложив их в следующей редакции:

Комментарии и консультации юристов по ст 7 БК РФ

Если у вас возникли вопросы по статье 7 БК РФ, вы можете получить консультацию юристов нашего сервиса.

Задать вопрос можно через форму связи или по телефону. Первичные консультации бесплатны и проводятся с 9:00 до 21:00 ежедневно по Московскому времени. Вопросы, полученные с 21:00 до 9:00, будут обработаны на следующий день.